Por Lic. Diego Rossi
Carrera de Ciencias de la Comunicación
Facultad de Ciencias sociales
Universidad de Buenos Aires
http://www.fsoc.uba.ar

RESTRICCIONES A LA DEMOCRATIZACIÓN
Ponencia presentada en V Jornadas Nacionales de Investigación en Comunicación, Perspectivas críticas e investigación, R.N.I.C. – F.C.E. U.N.E.R


Tras formidables cambios en la estructuración de formas de propiedad, tras el surgimiento de nuevos servicios comerciales y ante la conformación de una segura convergencia entre radiodifusión y telecomunicaciones, noviembre de 2000 resulta un interesante momento para analizar trayectorias y tendencias en la evolución de políticas de radiodifusión y el audiovisual en su conjunto, focalizando en la posibilidad de apertura de la participación en la producción, toma de decisiones y debate sobre “contenidos”.
Tres ejes analíticos son la base del presente estudio:
1) En los últimos once años, el Estado argentino se ha centrado en resolver restricciones institucionales o legales para la adecuación del sistema a parámetros de una política económica neoliberal. A su vez, la dinámica rearticulación de los medios masivos privados comerciales estableció mayores restricciones estructural-económicas para la toma de decisiones con relativa autonomía político-institucional.
2) Durante los últimos diecisiete años, los gobiernos democráticos relegaron decisiones que modificaran pautas de participación en la promoción, decisión y/o censura sobre contenidos. Y en los últimos meses, el veto a la ley RTA sin propuesta alternativa, el Anteproyecto de Ley de Radiodifusión, y los cambios de gestión en el COMFER no conforman una política decidida a “publificar” o democratizar las áreas de diseño e implementación de políticas públicas en radiodifusión y el audiovisual.
3) Los intentos de democratización de estas políticas tendrán viabilidad política en su ejecución si se amplían las rutas de acceso institucional, complementando la presión de los habituales actores y lobbistas intervinientes, con mayores instancias de opinión y ejecución junto a la sociedad civil, con variable grados de organización social.
Un somero diagnóstico de la situación actual
Desde la definición de democratización de la comunicación, consensuada por la UNESCO en 1980 , como "el proceso mediante el cual 1) el individuo pasa a ser un elemento activo y no un simple objeto de la comunicación; 2) aumenta constantemente la variedad de los mensajes intercambiados; 3) aumenta también el grado y la calidad de la representación social en la comunicación", resulta comprobable en el caso argentino, que más allá de la variedad de señales aportadas por los sistemas de TV paga para los receptores con cierto poder de consumo, las relaciones entre el sistema político, los medios de comunicación y la ciudadanía no han variado sustancialmente en las últimas dos décadas.
Antes de analizar la capacidad de gestión pública de los organismos competentes, y las formas de participación en la acción colectiva ligada a la definición y puesta en práctica de políticas sectoriales de comunicación masiva de posible aplicación en Argentina, cabe indicar ciertas restricciones estructural-económicas, que articuladas con dinámicas político-institucionales, han venido ordenando la toma de posición de los gobiernos y otros actores políticos con representación institucional ante la cuestión audiovisual.
Desde el campo ideológico, muy pocas voces cuestionan una tendencia históricamente hegemónica en la concepción del sistema audiovisual como un servicio de interés público, orientado por la iniciativa privada comercial, cuyos resultados se miden en forma excluyente por indicadores de consumo (rating, share, tasa de aparatos por cada mil habitantes, tasa de abonos por hogares, etc.). A partir de 1989, y en consonancia con una política económica aperturista, privatista, desmonopolizadora y desreguladora, con bases en las tendencias neoliberales que confluyeron en el denominado Consenso de Washington, las actividades ligadas a la radiodifusión y el circuito audiovisual se fueron concentrando en términos de propiedad, y paulatinamente crecieron en importancia relativa ante otras actividades productivas y de servicios en el país. Actualmente, el eje telecomunicaciones/radiodifusión/audiovisual es, en Argentina y en el mundo, una de las actividades más dinámicas y que generan mayores tasas de ganancias a corto y mediano plazo. Esta situación ha venido resultando causa y consecuencia de un elevado flujo de capitales y transacciones (cada vez más trasnacionales) que demandan condiciones “apropiadas” para no obturar el circuito productivo y de convergencia del sector.
La restricción estructural-económica enunciada, se vincula estrechamente con dinámicas político-institucionales que históricamente dificultaron el debate público sobre las políticas estatales hacia el audiovisual. Que los medios de comunicación masiva sean actores centrales en la determinación de la agenda pública torna más opaca la descripción o el eventual debate público de las medidas a adoptar .
Crisis de representación política
Desde el análisis político, se identifican diferentes factores que transformaron las relaciones de representación dominantes en la democracia de partidos de masas (forma de organización dentro de la cual surgieron y se desarrollaron los medios audiovisuales), y reconfiguraron el régimen de relaciones políticas que los agentes sociales sostienen entre sí y con sus respectivos gobiernos. Entre estos factores, podemos indicar: * debilitamiento de los lazos de confianza entre los ciudadanos y los partidos políticos y sus dirigentes; * “retirada” de la ciudadanía del debate de lo público, y escaso surgimiento de dirigentes sociales o políticos “no especializados” en micropolíticas ; * menor atención a programas partidarios de gobierno, haciéndose hincapié en construcciones de imagen, personalidad y capacidad personal del candidato; * preferencia del ciudadano por metas políticas precisas, y búsqueda de influencia por diversos medios para lograrlas, pero sin ambición de gobernar .
Siguiendo a Manin, “se puede ver claramente en la transformación actual una aproximación a uno de los rasgos constitutivos del parlamentarismo clásico: el carácter personal de la relación de representación” . No importaría tanto la trayectoria política de un representante, como su personalidad y capacidad de gestión: esta percepción, trasladada a las formas de participación en la toma de decisiones de los medios masivos, fortalecería la existencia de un “calificado cuerpo de personalidades gerentes/asesores” a cargo de instituciones públicas de planificación o gestión de medios, más que de un “organismo pluripartidario y multisectorial” al estilo de los tradicionales entes de servicio público nacidos al calor del Estado de bienestar.
Niveles de participación
Tomamos a la participación como uno de los principales indicadores de un proceso de democratización de la comunicación. Para una aplicación acabada del concepto de participación, deben tenerse en cuenta las formas de representación presentes en el sistema político de la comunidad estudiada, las cuales -dentro de las sociedades occidentales contemporáneas- pueden ser agrupadas en al menos tres vertientes:
* el ejercicio y/o la delegación de la voluntad política de los votantes dentro de un sistema de democracia representativa (partidos políticos),
* la intervención de los ciudadanos en organizaciones de distintos sectores de la sociedad civil (trabajadores, movimientos sociales, asociaciones vecinales de fomento, deportivas o culturales, oyentes y televidentes, otras ONGs, etc.), o
* la concurrencia de las personas a un mercado de la información y a una arena política, mensurable a través del consumo y los sondeos de opinión pública (oyentes, televidentes, etc. con un mínimo nivel de organización).
Las dos primeras vertientes resultan fundamentales para determinar el grado de fortaleza y la capacidad de acción colectiva de la sociedad civil, en un sistema democrático, en cuanto organización social de la libertad política y de la soberanía popular, como un campo de constitución de sujetos múltiples. Extrapolando este pensamiento a la situación mediática, podemos afirmar que si se promueve la intervención de distintos sectores de la sociedad civil en los medios de radiodifusión, estaremos más cerca de una "multiplicidad que permite la manifestación de la totalidad de los conflictos, expresiones de masas y universos culturales que pueblan la sociedad" . Pero en la práctica comunicacional de los países basados en la economía de mercado, la tercer vertiente es potenciada como forma de representación en el sistema. Si en el campo de la sociopolítica el pensamiento liberal efectúa, al decir de Roncagliolo, una "doble reducción de la democracia a la política y de ésta al sufragio" para despolitizar conceptualmente a la sociedad civil, la economía y a los hombres concretos; en el campo de las comunicaciones la reducción se lleva a cabo con la instalación de la "democracia del consumo" y la "democracia de la información". Así, el aumento de las posibilidades de acceso (a bienes informativos, de entretenimiento, de educación), es presentado al ciudadano-consumidor como un aumento de su participación en el sistema (de medios).
El primer nivel de participación señalado, está referido a la posibilidad de que el público, grupos o individuos produzcan programas, disponiendo de espacios de programación para tal fin, y hasta de ayuda profesional. En diversos países europeos con radiodifusión de servicio público también está ratificado legalmente el "derecho de antena" para los distintos grupos sociales y políticos relevantes. Las TVs comunitarias y de acceso público creadas principalmente en Canadá, Estados Unidos y algunos países de Europa en la década de los 70, con alcance urbano o regional y con apoyo de los gobiernos regionales o municipios, marcan una forma de puesta en práctica de objetivos educativos, culturales y participativos . También en Brasil, los logros de acceso público en la TV por cable a principios de los ’90 se inscriben en esta perspectiva . En todos los casos, se requiere de un Estado que determine obligaciones a los distribuidores de señales, para ceder un espacio a emisiones no comerciales, y también de una sociedad civil con un mínimo de saberes y herramientas de producción garantizados desde algún espacio público .
En América Latina, (y también en España e Italia) las legislaciones impiden que diversas organizaciones de la sociedad civil sean licenciatarias de medios audiovisuales, lo cual mediatiza las capacidades de por sí limitadas, de realizadores o colectivos sin afán de lucro.
En nuestro país, la estructura de medios audiovisuales históricamente condicionó la producción a escasos polos: el fuerte centralismo en Buenos Aires y la organización en redes formales o informales de programación, moldearon un sistema donde más del 80% de los contenidos dependieron de las productoras asociadas a los canales de cabecera de TV abierta capitalinos, o de grandes productoras que convenían con ellas la realización de ciertos programas. Algunos productores independientes también surgieron de la mano de los pioneros distribuidores de TV por cable en el interior del país en los ’70, y con un crecimiento en los años ’90, forman un conjunto heterogéneo, con alta diversidad de calidad y temáticas, y escasa proyección nacional. A mediados de la década pasada, y motivadas por una mayor competitividad en el sector y la reducción de márgenes de ganancia, las productoras asociadas a los canales de cabecera “tercerizaron” buena parte de la generación de nuevos productos a productores independientes, quienes llegan al 2000 compartiendo pantallas y en algún caso también invirtiendo en la propiedad de algún medio de radiodifusión. Asimismo, la modificación a la Ley de Cine de 1994 generó una nueva integración del audiovisual, aunque no abrió el campo de la producción a nuevos realizadores.
Desde el área legislativa, el anteproyecto de reforma a la Ley de Radiodifusión hecho público por el Ejecutivo en septiembre pasado, renueva la exigencia de mínimos de producción propia y producción nacional, tanto para TV abierta, como para TV por cable, satelital y radio, reservando un 10% para producciones independientes. Asimismo, levanta la barrera legal que impedía a licenciatarios no comerciales disponer de licencias de radiodifusión, aunque limita estas posibilidades a emisoras de baja potencia . Si bien esta normativa, de ser aprobada tendería a generar mayores condiciones de participación, lo cierto es que no se vislumbran grandes cambios en el mediano plazo. Tampoco se trasluce un proyecto federal o participativo en el uso de los medios estatales, a pesar de la remozada grilla que presentaron las nuevas autoridades de Canal 7 y Radio Nacional.

En cuanto a la participación en la toma de decisiones, ésta se encuentra en mayor o menor medida pautada en la organización de los entes públicos de los servicios de radiodifusión europeos. Sin embargo, la alta mediación de los sistemas de representación sigue dificultando, aún en ámbitos pluralistas o colegiados, el sostenimiento de la independencia política de los entes públicos de radiodifusión, y el respeto de los derechos y preferencias de grupos minoritarios. En los sistemas de radiodifusión basados en una lógica de interés público, el rol subsidiario del Estado como planificador desdibuja la intervención de grupos sociales en los ámbitos decisorios (como sucede en el PBS norteamericano), o directamente la ignora (sistemas de medios de América Latina).
Para el caso argentino, los únicos actores convocados orgánicamente en el proceso de toma de decisiones por el “Decreto con fuerza de Ley” 22.285, sancionado en 1980, fueron los licenciatarios privados. La entonces alianza neocorporativa entre el gobierno de facto y los emisores de radio y TV privados-comerciales, tenían su lugar en el propio directorio del COMFER . Con el retorno a la democracia en 1983, el COMFER fue intervenido en la órbita de la Presidencia de la Nación (situación que se mantiene hasta el presente), lo cual implicó el mantenimiento de una estructura burocrática fuertemente dependiente del gobierno de turno, y sin canales formales de consulta u opinión.
Durante el funcionamiento parlamentario en la década del ’80, ante el tratamiento de numerosas iniciativas de reforma de la Ley de Radiodifusión (todas ellas estableciendo modificaciones en el diseño institucional para la toma de decisiones), podría identificarse a la tensión oficialismo/oposición, como obturadora de una política consensuada . Sin embargo, un acuerdo entre legisladores de distintos partidos (especialmente el PJ y la UCR) en la Comisión de Comunicaciones de la Cámara de Diputados en 1991, tampoco bastó para que una nueva ley fuera sancionada.
Las reformas introducidas al marco legal por decretos de necesidad y urgencia durante los últimos 8 años modificaron las condiciones para ser licenciatario, y restricciones a la publicidad y los contenidos, pero mantuvieron intacta la estructura, misiones y funciones de los organismos de aplicación. Hasta la fecha, la legislación no confiere al Parlamento, ni a otras instancias colegiadas, ingerencia alguna respecto de la radiodifusión. La relación Ejecutivo-Parlamento, durante la Presidencia Menem estuvo basada en un “decretismo” que generó sucesivas facilidades para la consolidación de los conglomerados multimedia, siempre con el consentimiento de los principales actores privados del sector.
Un histórico quiebre de las características centralistas, autoritarias y pro-gubernamentales de los medios en manos del Estado en Argentina, estuvo por producirse al sancionar ambas cámaras del Congreso Nacional por unanimidad la ley 25.208 de constitución de RTA (Ente Radio y Televisión Argentina), en noviembre de 1999. La norma preveía una conformación pluralista de la conducción de RTA (integrada por ATC, Radio Nacional, y las emisoras integrantes del Servicio Oficial de Radiodifusión), con control parlamentario al estilo europeo. Sin embargo, el recientemente asumido Gobierno Nacional vetó la ley el 31 de diciembre del mismo año, invocando razones de técnica legislativa, inconveniencia de acumulación de funciones en una Comisión Parlamentaria y carencia de recursos fiscales. El anteproyecto de ley de radiodifusión presentado por el COMFER, redefine al organismo de aplicación en una Comisión Nacional de Radio y Televisión, siempre dependiente de la Presidencia, proponiendo su integración por cinco miembros, tres nombrados por el PEN y dos por el Parlamento. Asimismo, recrea la idea de constituir un Consejo Federal de Radio y Televisión, con funciones asesoras y complementarias a la gestión gubernamental. Resalta por su ausencia en el anteproyecto de Ley de Radiodifusión, la constitución, misión y funciones del Sistema Nacional de Radiodifusión Pública, mal presagio ante las presiones por recortes presupuestarios en el área .
Otra área de participación virgen en nuestro país es la referida al establecimiento de modelos alternativos al sistema de calificación del material audiovisual para radio y TV, y al control y eventual sanción de lo emitido. En cuanto a las calificaciones de películas, para las emisiones por TV abierta, actualmente el COMFER sigue lo dictaminado por el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA), mientras que en TV por cable, los proveedores presentan declaraciones juradas con material y horarios a emitir. El resto de los géneros o producciones no tiene calificación. Por su parte, la fiscalización y evaluación de lo emitido es realizada por personal del COMFER aplicando los principios establecidos por la ley 22.285, y la expertise profesional de los evaluadores. Abrir un debate –y posterior aplicación de criterios de consenso- sobre los valores a promover, sancionar o prohibir en materia de contenidos (y la metodología de hacerlo) sin duda sería una tarea ardua pero necesaria si se quiere hacer realidad la expresión de “poner al Estado al servicio del ciudadano” .
Otra iniciativa planteada por el anteproyecto oficial (que retoma una idea similar del proyecto elaborado por el Consejo para la Consolidación de la Democracia en 1987) es la constitución por vía legislativa de una Defensoría de los Usuarios de Radio y Televisión, para el registro de inquietudes y la “creación de un ámbito participativo de debate permanente“, sin actuación vinculante con las tomas de decisiones en ningún caso.
En cuanto al cambio de diseño institucional y de orientación de políticas del COMFER, la actual Intervención formuló anuncios interesantes que aún no se concretaron plenamente, y pueden enmarcarse en un tibio intento de la denominada Reforma Administrativa de Segunda Generación, con una decisión política de imprimir mayor transparencia y eficiencia a la gestión.
Un nuevo organigrama dispuso mayor sujeción a las normas, reduciendo la discrecionalidad política por sobre el trámite técnico-administrativo. La creación de un registro único de licenciatarios permitirá al COMFER, recién en el 2001, determinar las vinculaciones de propiedad de medios por cruzamiento de datos, y exigir la inscripción de las transferencias de licencias. Es decir que hasta ahora resultó en los hechos inaplicable cualquier normativa de restricción a la propiedad multimedia.
En cuanto al otorgamiento y control de frecuencias, una primer medida para recrear mecanismos de transparencia fue la revocación de las licencias de FM otorgadas con discutibles mecanismos de adjudicación durante los últimos días de la gestión Menem. En enero pasado, se permitió la libre vista de las actuaciones administrativas para su impugnación, aunque aún no se fijaron criterios para un nuevo concurso de frecuencias.
Buscando orientar la atención a criterios de satisfacción del usuario y calidad en el servicio, el COMFER integra la nómina de los 10 primeros organismos del PEN que ponen en marcha el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (Decreto 229/2000). Esta operatoria “apunta a mejorar la relación de las organizaciones públicas con los clientes/ciudadanos de los servicios, potenciando su derecho a ser escuchados, informados, respetados y a recibir una respuesta o solución” . Aún resulta prematuro evaluar si este programa, sumado a la explicitación de un discurso de cambio institucional, logrará modificar la tradicional estructura de incentivos que opera sobre las instancias políticas, técnicas y administrativas del organismo.

Construcción de “rutas de acceso institucional” para el diseño de políticas y la recepción de inquietudes
Podemos identificar a actores políticos ligados al gobierno, y a los licenciatarios y principales productores de radio y TV como los principales interlocutores del COMFER, en ausencia de una formalización de rutas de acceso institucional .
La gran mayoría de los proyectos de ley de radiodifusión presentados en los últimos 15 años, han propuesto generar ámbitos colegiados para el Directorio de un nuevo organismo de aplicación, así como también comisiones asesoras plurisectoriales. En este punto, si bien no existen importantes disensos, lo cierto es que la ausencia de un trámite legislativo favorable hace que el COMFER siga funcionando sin estas vías formales de participación.
En su proyecto de nueva estructura orgánico-funcional, y con una visión que podríamos enmarcar en el pluralismo neoclásico, el COMFER se propone generar un Departamento de Atención al Usuario, para contener y dar respuesta a “reclamos, denuncias y sugerencias respecto al sistema radiofónico”. Resultará una difícil misión conformar al ciudadano-usuario que apele al COMFER ante situaciones que este organismo no posee ingerencia: ¿es homologable su rol con el de los organismos de control de empresas prestatarias de servicios públicos? Las diferencias son palpables, y la experiencia del ciudadano-usuario con otros organismos de control con capacidad real de acción aporta una primera aproximación negativa al interrogante.
Cabe señalar que el COMFER ha convocado a algunos debates públicos como formas de demostrar su voluntad aperturista. Al menos en la reunión sobre “Medios y Etica. Protección al menor” (en ATC, 22/8/2000), se comprobó cómo un espectro más o menos amplio de panelistas fue interpelado por un auditorio “copado” por un grupo de interés de padres-de-familia-preocupados-por-la-TV-violenta. En tal sentido, la construcción de interlocutores que no defiendan exclusivos intereses sectoriales o corporativos (empresas de radiodifusión, cámara de productores independientes, sindicatos del sector, medios comunitarios o de baja potencia), se torna complicada: los mediadores entre el estado y la sociedad (receptores-consumidores-usuarios de medios) no aparecen más allá de grupos pequeños y bien organizados que se arrogan el derecho de representar a la “mayoría silenciosa” .
En este punto se verifica un serio problema de representación: ¿en qué medida algunas instancias públicas no estatales lograrían canalizar mejor los intereses de grupos con dificultades de participación? Un necesario control social , sesgado por fuertes intereses sectoriales de grupos de presión, también sería inequitativo para el conjunto social
El gobierno nacional dispuso de una interesante “ventana de oportunidad” , con el COMFER en particular, debido al descrédito y a la fuerte presunción de corrupción en el organismo. Si bien suprimió o redujo significativamente la utilización de las instituciones estatales como forma de extorsión y negociación con los radiodifusores (alta autonomía de los decisores políticos y actores corporativos ante sus burocracias y ante la sociedad en general), no ha consolidado una política que fortalezca su capacidad de gestión pública.

Por último, el nivel más alto de participación de la población, referente a la planificación del sistema de radiodifusión, está estrechamente vinculado a la dinámica sociopolítica. En los Estados latinoamericanos, resalta la carencia histórica de formas de planeamiento a largo plazo desde la esfera pública y la falta de una sostenida participación de sectores de la sociedad civil, en las distintas áreas de la cosa pública y específicamente en lo atinente a radiodifusión y nuevas tecnologías de información y comunicación.
Con el auge mundial de la desregulación (o re-regulación, como determinación de nuevas relaciones de distribución de recursos) y las privatizaciones en la última década, sumado a una fuerte impronta del discurso y la práctica eficientista-economicista-tecnologista que tiende a neutralizar el debate ideológico, los Estados nacionales han perdido autonomía de regulación y control de los servicios.
Las restricciones a un cambio institucional que genere mayor participación en materia audiovisual son claras y han demostrado un peso decisivo en los últimos 15 años de intentos de reforma: los actores privados comerciales siempre actuaron en contra de regulaciones o controles por parte del Estado, aún cuando en ocasiones explicitaron paradójicamente su apoyo a medidas o proyectos de ley (que, por supuesto nunca se implementaron). Además, la vertiginosidad del desarrollo de nuevas tecnologías y áreas de negocios del sector audiovisual atenta con los tiempos usualmente utilizados por los poderes públicos.
Coincidiendo con Cunill Grau, se precisará de un tipo de Estado con fortaleza -satisfacción de autonomía, representatividad y legitimidad-, más eficacia en su accionar, para torcer este rumbo .
Además de abogar por la transparencia en la concesión, supervisión, regulación y reversión del curso actual de los servicios audiovisuales, convendría no olvidar, como lo señalaron oportunamente Pasquali y Graziano entre otros, la necesidad estratégica de articular los grandes objetivos de la programación con las necesidades educativas, sanitarias, culturales y sociales de la población . Que las políticas de la comunicación masiva se articulen con otras políticas sectoriales de gobierno es una premisa tan sencilla en su enunciación como compleja en su ejecución.

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Programa carta Compromiso con el Ciudadano, Secretaría de la Función Pública de la Nación/Vicepresidencia de la Nación, mimeo, pág. 33, julio 2000 [/b]